Надзор за следствием органов прокуратуры

Автор: | 17.03.2015

Эффективность прокурорского надзора за деятельностью следственных подразделений Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации (СКП) зависит от организации взаимодействия органов прокуратуры и следствия. При этом надлежащее взаимодействие предполагает наличие теоретически обоснованных и апробированных практикой форм и способов совместной деятельности. Для достижения целей уголовного судопроизводства по защите прав и законных интересов граждан от преступлений, а также защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод требуются четкие и согласованные действия прокурора, руководителя следственного органа и следователя. Вместе с тем изучение аналитической документации, обобщающей практику взаимодействия органов прокуратуры и СКП в различных регионах страны, свидетельствует о том, что осуществление надзора за следствием осложняется рядом проблем, обусловленных как сравнительно недолгим существованием СКП, так и серьезными недостатками и просчетами в правовом и организационно-методическом обеспечении деятельности этих органов. По-прежнему актуальным, на наш взгляд, остается вопрос взаимодействия прокуроров и следователей, когда дело касается учета, регистрации и проверки сообщений о преступлениях. После создания Следственного комитета не были регламентированы сроки и основания направления (предоставления) прокурорам для изучения уголовных дел и материалов проверок сообщений о преступлениях, а также сроки их возвращения в следственные органы. В связи с этим Генеральной прокуратурой РФ и Следственным комитетом при прокуратуре РФ были предприняты меры, направленные на обеспечение эффективной реализации руководителями следственных органов и прокурорами своих полномочий в сфере уголовного судопроизводства <1>. Однако приходится констатировать, что разногласия по этим вопросам сохраняются. ——————————— <1> Совместное указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации от 16 декабря 2008 г. N 272/49/5/206.

Правильно оценить обоснованность и законность принимаемых следователями СКП решений по сообщениям о преступлениях можно только при условии проверки и анализа полноты проверочных мероприятий, для чего прокурору необходимо изучить все материалы проверки. Тем не менее в ряде регионов продолжает действовать порочная практика, при которой руководители следственных органов игнорируют запросы прокурора о предоставлении материалов процессуальных проверок. Типичность таких нарушений говорит о том, что организационно-распорядительные меры в данном случае не срабатывают, а специальная норма в уголовно-процессуальном законодательстве, обязывающая следственные органы предоставлять прокурору материалы процессуальной проверки совместно с Постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения, отсутствует. Очевидно, что проверить законность принятого решения путем ознакомления только с Постановлением следователя невозможно. Но одного понимания необходимости изучения прокурором материалов, послуживших основанием для принятия следователем решения, еще недостаточно. Мотивация действий следователя и его руководителя не всегда совпадает с мотивацией требований прокурора. Ситуация, при которой требование прокурора соблюдать законность вступает в противоречие с ведомственными интересами следственных органов, не редкость — «благополучная» отчетность и «хорошие» показатели порой берут верх над истинными интересами дела. Существуют также определенные сложности и при ознакомлении прокурора с материалами находящегося в производстве уголовного дела. Дополнение частью 2.1 ст. 37 УПК РФ не решило проблему в корне, поскольку требует мотивации письменного запроса прокурора на предоставление уголовного дела, но не раскрывает, какие именно мотивы могут быть основанием для истребования материалов уголовного дела. В связи с чем единственным мотивом, признаваемым на практике, является наличие жалобы участника уголовного судопроизводства или иных заинтересованных лиц, что полностью исключает возможность проверки материалов уголовного дела по инициативе прокурора. В реальности получается, что при отсутствии жалобы прокурор не может реагировать на бездействие и волокиту, допускаемые при расследовании уголовного дела. Нормой стало необоснованное продление процессуальных сроков руководителями следственных органов. Между тем закон требует, чтобы предварительное следствие по уголовному делу было закончено в срок, не превышающий двух месяцев со дня возбуждения уголовного дела (ч. 1 ст. 162 УПК). Отодвигая сроки завершения расследования, многие руководители следственных органов забывают, что тем самым они отсрочивают наказание виновных и восстановление прав и законных интересов потерпевших от преступлений лиц, что оказывает негативное действие на правосознание граждан. Мириться с таким положением дел нельзя, поэтому обязательное исполнение требований прокурора о предоставлении как материалов процессуальной проверки, так и материалов уголовных дел вне зависимости от наличия жалоб заинтересованных лиц и стадии проверки или расследования должно быть закреплено законодательно. Прокурор в отличие от руководителя следственного органа не связан ведомственным интересом, поэтому все вопросы, затрагивающие права граждан на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, должны быть отнесены к компетенции прокурора. Существует еще одна актуальная проблема — отсутствие единой правоприменительной позиции у прокуроров и руководителей следственных органов относительно регистрации сообщений о преступлениях. По фактам выявленных нарушений уголовного законодательства прокурор в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК направляет соответствующие материалы в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании. Однако вопреки предписаниям ст. 143 УПК в ряде территориальных органов СКП рапорт об обнаружении признаков преступления по этим материалам не составляется и не регистрируется. Обязательные к исполнению требования уголовно-процессуального закона и организационно-распорядительных документов органов прокуратуры и СКП о принятии и проверке сообщения о любом совершенном преступлении следственными органами не принимаются во внимание. Руководители следственных органов СКП возвращают материалы прокурорских проверок, не признавая их достаточными для формулирования вывода о допущенных нарушениях уголовного законодательства. При этом правомерность своей позиции они обосновывают п. 2.3 совместного указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации от 16 декабря 2008 г. N 272/49/5/206 «Об обеспечении реализации руководителями следственных органов и прокурорами своих полномочий в сфере уголовного судопроизводства». Игнорирование органами следствия материалов, поступающих из прокуратуры, как правило, объясняется не столько отсутствием в этих материалах достаточной информации о наличии признаков преступления, сколько нежеланием увеличения объема работы. При возникновении подобного рода разногласий следует исходить из того, что требования п. 2.3 названных совместных указаний адресованы прокурорам, т. е. оценка достаточности собранных материалов для формирования вывода о наличии признаков преступления является исключительной компетенцией прокурора. Уголовно-процессуальный закон и организационно-распорядительные акты не предоставляют следователям и руководителям следственных органов права возвращать указанные материалы прокурору. Кроме того, п. 1.6 тех же совместных указаний предписывает следственным органам при получении материалов от прокурора, направленных в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК, в обязательном порядке составлять рапорт об обнаружении признаков преступления, регистрировать его в установленном порядке и проводить процессуальную проверку в соответствии со ст. ст. 144 — 145 УПК. При несогласии с мнением прокурора о достаточности собранных материалов следственные органы вправе обжаловать решение прокурора, но не могут возвращать ему материалы проверки. Возвращая прокурору материалы проверки, следственные органы намеренно искажают смысл требований уголовно-процессуального закона и организационно-распорядительных актов. По существу происходит отказ в приеме сообщения о преступлении, и следственные органы совершают действия, явно выходящие за пределы их полномочий, что влечет нарушение прав и законных интересов потерпевших от преступлений граждан и организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Степень остроты указанных проблем в различных регионах страны не одинакова, что, возможно, связано с рядом причин субъективного характера, таких как профессиональный уровень и амбиции отдельных руководителей. В целом же анализ аналитической документации позволяет говорить о тенденции положительно оценивать уровень взаимодействия органов прокуратуры и СКП. В качестве причин изменений к лучшему следует указать разработку и применение межведомственных Приказов и указаний, издаваемых совместно органами прокуратуры и СКП (например, совместный Приказ прокуратуры Санкт-Петербурга и следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по Санкт-Петербургу от 30 октября 2007 г. N 143/10 «О порядке исполнения ряда Положений Уголовно-процессуального Кодекса Российской Федерации при осуществлении надзора и производства предварительного следствия по уголовным делам, находящимся в производстве следователей следственного управления Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу»). Подобные акты детально регламентируют действия сотрудников каждого из ведомств, предписывая алгоритм конкретных действий, от момента поступления соответствующего сообщения о преступлении до проверки законности принятого решения по сообщению о преступлении. При этом важную роль приобретает фактор императивности, когда невыполнение следователем письменного Приказа своего руководителя с большей вероятностью повлечет наказание, нежели «дискуссия» с прокурором о толковании спорных статей УПК. Такой опыт разрешения проблем, связанных с разногласиями по поводу объема и соотношений процессуальных полномочий органов следствия и прокуратуры, как разработка в ряде субъектов Федерации совместных межведомственных указаний, безусловно, сыграл положительную роль на этапе становления и развития взаимодействия органов прокуратуры и СКП. Тем не менее следует признать, что восполнение пробельности уголовно-процессуального законодательства посредством издания организационно-распорядительных актов не является панацеей. Единство уголовного судопроизводства в современном правовом демократическом государстве должно обеспечиваться достаточно разработанным федеральным законодательством. При этом именно Закон о прокуратуре определяет, что предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность принимаемых ими решений. Вместе с тем уголовно-процессуальный Закон не наделяет прокурора полномочиями, позволяющими оперативно воздействовать на органы предварительного следствия с целью обеспечения законного порядка проведения ими расследования. Вольная трактовка процессуальной самостоятельности следователя привела к отсутствию разумных пределов такой самостоятельности и невозможности своевременного вмешательства прокурора в случае нарушения следователем прав и свобод граждан при проведении следственных действий и принятии процессуальных решений. В сложившейся обстановке при остром дефиците правовых средств одним из методов повышения эффективности прокурорского надзора является использование функций прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. На наш взгляд, проведение оперативных и координационных совещаний, создание специализированных рабочих групп позволит достичь положительных результатов. Серьезный стимул для активизации выявления и расследования преступлений и устранения допущенных нарушений законности — приглашение руководителей следственных и оперативно-розыскных органов на оперативные совещания, проводимые в прокуратуре, на которых заслушиваются следователи и оперативные уполномоченные о проделанной работе и результатах расследования преступлений. Выявляемые в ходе таких совещаний недостатки в организации работы, отсутствие надлежащего взаимодействия между следователем и оперативно-розыскным отделом, волокита и бездействие сразу же подвергаются оценке ведомственного руководства, принятию и фиксированию в протоколе совещания организационно-управленческих решений, формируемых с учетом мнения надзирающего прокурора. Такой метод в сравнении с актами прокурорского реагирования отличается большей оперативностью и эффективностью. Одна из проблем, препятствующих осуществлению прокурором полномочий по координации действий органов следствия и оперативных служб, — нежелание некоторых руководителей органов СКП на постоянной основе участвовать в оперативных совещаниях при прокуроре по заслушиванию хода и результатов расследования уголовных дел. Между тем такая позиция органов СКП противоречит требованиям ст. 8 Закона о прокуратуре, Положения о координации деятельности по борьбе с преступностью, утвержденного Президентом РФ, и не подкрепляется реальными доводами. Так, показатели раскрываемости преступлений, отнесенных к подследственности органов СКП, на протяжении последних трех лет по ряду регионов нельзя признать стабильными. Полагаем, что определенные резервы повышения эффективности деятельности органов прокуратуры и СКП содержит в себе такая форма координации, как формирование рабочих групп по приоритетным направлениям борьбы с преступностью. Например, широко используется создание рабочих групп в целях выявления и расследования преступлений коррупционной направленности. Организация работы групп осуществляется следующим образом <2>. ——————————— <2> Порядок деятельности рабочих групп приведен на примере их организации в районных прокуратурах Санкт-Петербурга.

На стадии наработки материала, перспективного для возбуждения уголовного дела, оперативным подразделением докладывается о собранных документах и материалах ОРД руководителю следственного отдела района (СКП), при этом обсуждается необходимость тех или иных оперативных мероприятий; о ходе проверки регулярно докладывается руководителю следственного отдела; после наработки материала, достаточного для возбуждения уголовного дела, материал направляется в следственный отдел района (СКП), в рамках проводимой проверки непосредственно после окончания оперативных мероприятий проводятся осмотр места происшествия и необходимые проверочные мероприятия. Возможен и другой алгоритм действий рабочей группы, при котором на стадии наработки материала, перспективного для возбуждения уголовного дела, следователем следственного отдела СКП района на основании поручения к работе привлекается оперативное подразделение, с которым согласовывается план оперативных и проверочных мероприятий; результаты проведенных мероприятий, в том числе результаты ОРД, приобщаются к материалам проверки, после чего принимается решение в порядке ст. ст. 144 — 145 УПК. Вместе с тем аналитические документы, отражающие деятельность таких рабочих групп, все чаще свидетельствуют о формализме при организации их работы. В докладных записках, обобщающих справках и протоколах вместо анализа используются постоянно повторяющиеся фрагменты текстовых заготовок «о ненадлежащей работе» той или иной службы, без попытки осознания причин сложившегося положения. Формальный подход выражается и в отсутствии продуманного решения о включении в состав рабочих групп тех или иных сотрудников прокуратуры, правоохранительных и контролирующих органов. Часто отмечается, что следователями СКП возможности Росфинмониторинга не используются. В результате выявление серьезных коррупционных преступлений посредством деятельности рабочих групп является редкостью. В настоящее время, на наш взгляд, наметились положительные тенденции. Рядовые и руководящие сотрудники СКП также выступают за преобразование норм уголовно-процессуального законодательства в соответствии со здравым смыслом. В связи с чем показательным, на наш взгляд, является интервью председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ <3>, в котором он, в частности, говорит и об усилении прокурорского надзора за расследованием уголовных дел. ——————————— <3> Российская газета. Неделя. 2010. 27 мая.

Примечательно, что в поиске наиболее эффективных методов организации надзора и координационной работы органов прокуратуры выводы теоретиков и практиков совпадают. Полагаем, что кардинальным решением обозначенных проблем станет законодательное изменение УПК РФ в части расширения полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами предварительного следствия. Также существует необходимость изменения законодательства о координационной деятельности органов прокуратуры, предусматривающего порядок привлечения к ответственности руководителей правоохранительных органов за невыполнение решений координационных совещаний.

Пристатейный библиографический список

Российская газета. Неделя. 2010. 27 мая.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *